999年和2000年这两年
国有土地转让收入并不高（图2-4），因为尚未普遍实行土地“招拍挂”（招标、拍卖、挂牌）制度。当时土地转让过程相当不透明，基本靠开发商各显神通。比如有些开发商趁着国有企业改革，拿到
企业出让土地，再从城市规划部门取得开发许可，只需支付国家规定少量土地出让金，就可以搞房地产开发。这是个转手就能发家致富买卖，其中腐败可想而知。
图2-4国有土地转让收入占地方公共预算收入比重数据来源：历年《中国国土资源统计年鉴》。
2001年，为治理土地开发中腐败和混乱，国务院提出“大力推行招标拍卖”。2002年，国土部明确四类经营用地（商业、旅游、娱乐、房地产）采用“招拍挂”制度。于是各地z.府开始大量征收农民土地然后有偿转让，土地财政开始膨胀。土地出让收入从2001年开始激增，2003年就已经达到地方公共预算收入55%（图2-4）。2008年全球金融危机之后，在财政和信贷政策共同刺激之下，土地转让收入再上
个台阶，2010年达到地方公共预算收入68%。最近两年这比重虽有所下降，但土地转让收入绝对数额还在上涨，2018年达到62910亿元，比2010年高2.3倍。
所谓“土地财政”，不仅包括巨额土地使用权转让收入，还包括与土地使用和开发有关各种税收收入。其中大部分税收税基是土地价值而非面积，所以税收随着土地升值而猛增。这些税收分为两类，类是直接和土地相关税收，主要是土地增值税、城镇土地使用税、耕地占用税和契税，其收入百分之百归属地方z.府。2018年，这四类税收共计15081亿元，占地方公共预算收入15%，相当可观。另类税收则和房地产开发和建筑企业有关，主要是增值税和企业所得税。2018年，这两种税收中归属地方部分（增值税五成，所得税四成）占地方公共预算收入比重为9%。(20)若把这些税收与土地转让收入加起来算作“土地财政”总收入，2018年“土地财政”收入相当于地方公共预算收入89%，是名副其实“第二财政”。
土地转让虽然能带来收入，但地方z.府也要负担相关支出，包括征地拆迁补偿和“七通平”等基础性土地开发支出。从近几年数字看，跟土地转让有关支出总体与收入相当，有时甚至比收入还高。2018年，国有土地使用权出让金收入为62910亿元，支出则为68167亿元。光看这项，地方
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