40%，“经济建设费”则下降。(17)其次，分税制改革前，企业不仅缴税，还要向地方z.府缴纳很多费（行政收费、集资、摊派、赞助等），这部分预算外收入在改革后大大减少。90年代中后期，乡镇企业也纷纷改制，利润不再上缴，基层z.府
预算外收入进
步减少。最后，2001年税改中，中央z.府又拿走所得税收入60%，加剧地方财政压力。地方不得不另谋出路，寻找资金来源，轰轰烈烈“土地财政”就此登场。初探土地财政
国实行土地公有制，城市土地归国家所有，农村土地归集体所有。农地要转为建设用地，必须先经过征地变成国有土地，然后才可以用于发展工商业或建造住宅（2019年《中华人民共和国土地管理法》修正案通过，对此进行改革，详见第三章），所以国有土地价值远远高于农地。为什
会有这种城乡割裂土地制度？追根溯源，其实也没有什惊天动地大道理和顶层设计，不过是从1982年宪法开始步步演变成今天这样罢。(18)虽说每步变化都有道理，针对都是当时亟待解决问题，但演变到今天，已经造成巨大城乡差别、飞涨城市房价以及各种棘手问题。2020年，中共中央和国务院发布《关于构建更加完善要素市场化配置体制机制意见》中，首先提到就是“推进土地要素市场化配置”，而第条改革意见就是打破城乡割裂现状，“建立健全城乡统建设用地市场”。可见政策制定者非常清楚当前制度积弊。第三章会详细讨论相关改革，此处不再赘述。
1994年分税制改革时，国有土地转让决定权和收益都留给地方。当时这部分收益很少。来虽然乡镇企业当时还很兴盛，但它们占用都是农村集体建设用地，不是城市土地。二来虽然城市土地使用权当时就可以有偿转让，不必再像计划经济体制下那样无偿划拨，但各地为招商引资（尤其是吸引外资），土地转让价格大都非常优惠，“卖地收入”并不多。
1998年发生两件大事，城市土地真正价值才开始显现。第是单位停止福利分房，逐步实行住房分配货币化，商品房和房地产时代大幕拉开。1997—2002年，城镇住宅新开工面积年均增速为26%，五年增长近4倍。第二是修订后《中华人民共和国土地管理法》开始实施，基本上锁死农村集体土地非农建设通道，规定农地要想转为建设用地，必须经过征地后变成国有土地，这也就确立城市z.府对土地建设垄断权力。(19)
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