管这些争议，实际情况是地方z.府
支出和收入高度不匹配。从图2-1可以看出，自1994年实行分税制以来，地方财政预算支出就
直高于预算收入。近些年地方预算支出占全国预算支出比重为85%，但收入占比只有50%—55%，入不敷出部分要通过中央转移支付来填补。
图2-1
地方公共预算收支占全国收支比重数据来源：万得数据库。
1994年分税制改革对z.府行为和经济发展影响深远。本章第节介绍这次改革背景和过程，加深
们对央地关系理解。第二节分析改革对地方经济发展方式影响，介绍地方z.府为
应对财政压力而发展出“土地财政”，这是理解城市化和债务问题基础。第三节讨论分税制造成基层财政压力与地区间不平衡，并介绍相关改革。
第节
分税制改革
财政乃国之根本，新中国成立以来经历艰辛复杂改革历程。这方面专著很多，本章结尾“扩展阅读”会推荐几种读物。本节无意追溯完整改革历程，只从1985年开始谈。1985—1993年，地方z.府收入和支出是比较匹配（图2-1），这种“事权和财权匹配”体制对经济发展影响很大，也造成很多不良后果，催生1994年分税制改革。“财政包干”及后果：1985—1993年
如果要用个词来概括20世纪80年代中国经济特点，非“承包”莫属：农村搞土地承包，城市搞企业承包，z.府搞财政承包。改革开放之初，很多人时还无法立刻接受“私有”观念，毕竟之前搞几十年计划经济和公有制。国基本国策决定不能对所有权做出根本性变革，只能对使用权和经营权实行承包制，以提高工作积极性。财政承包始于1980年，中央与省级财政之间对收入和支出进行包干，地方可以留下部分增收。1980—1984年是财政包干体制实验阶段，1985年以后全面推行，建立“分灶吃饭”财政体制。(1)
既然是承包，当然要根据地方实际来确定承包形式和分账比例，所以财政包干形式五花八门，各地不同。比较流行种是“收入递增包干”。以1988年北京为例，是以1987年财政收入为基数，设定个固定年收入增长率4%，超过4%增收部分都归北京，没超过部分则和中央五五分成。假如北京1987年收入100亿元，1988年收入110亿元，增长10%，那超过4%增长6亿元都归北京，其余104亿元和中央五五分成。
广东包干形式更简单，
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