平均污染水平降低
，下游省份污染却加重。(19)
跨区域外部性问题可以通过跨区域共同上级来协调，这也是为什
行政区域不仅要做横向划分，也要做纵向上下级划分。下级之间
旦出现互相影响、难以单独决断事务，就要诉诸上级决策。反过来看，各级z.府权力都是由上级赋予，而下放哪些权力也和外部性有关。在外部性较小事务上，下级般会有更大决策权。虽然从原则上说，上级可以干预下级所有事务，但在现实工作中，干预与否、干预到什程度、能否达到干预效果，都受制于公共事务外部性大小、规模经济、跨地区协调难度等。
行政边界影响经济发展，地方保护主义和市场分割现象今天依然存在，尤其在生产要素市场上，用地指标和户籍制度对土地和人口流动影响很大。从长期看，消除这种现象需要更深入市场化改革。但在中短期内，调整行政区划、扩大城市规模乃至建设都市圈也能发挥作用。目前行政区划继承自古代社会和计划经济时期，并不能完全适应工业与现代服务业急速发展和集聚。而且在像中国这样个地区差异极大大国，建设产品和要素全国统大市场必然是个长期过程，难免要先经过区域性整合。
区域性整合基本单位是城市，但在城市内部，首先要整合城乡。在市管县体制下，随着城市化发展，以工业和服务业为经济支柱市区和以农业为主县城之间，对公共服务需求差别会越来越大。调和不同需求、利用好有限公共资源，就成大难题。改革思路有二：是加强县独立性和自主性，弱化其与市区联系。第二章将展开讨论这方面改革，包括扩权强县、撤县设市、省直管县等。二是扩张城市，撤县设区。1983—2015年，共有92个地级市撤并134个县或县级市。(20)比如北京市原来就8个区，现在是16个，后来8个都是由县改区，如通州区（原通县）和房山区（原房山县）。上海现有16个市辖区，青浦、奉贤、松江、金山等区也是撤县设区改革结果。
撤县设区扩张城市面积，整合本地人口，将县城很多农民转化为市民，有利于充分利用已有公共服务，发挥规模收益。很多撤县设区城市还吸引更多外来人口。(21)这些新增人口扩大市场规模，刺激经济发展。撤县设区也整合对城市发展至关重要土地资源。随着区县合并，市郊县大批农村土地被转为城市建设用地，为经济发展提供更大空间。但在这个过程中，由于城乡土地制度大不相同，产生
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